國資管理體制改革意見出爐 國資監管將呈現兩種模式
國資管理體制改革意見出爐 國資監管將呈現兩種模式
改組組建國有資本投資、運營公司，就好比在政府和企業之間切瞭一刀，今後國資監管機構以監為主，兩類公司以管為主，企業本身經營為主，各歸其位，這是改革的關鍵。這將極大地改變以往國資委[微博]作為直接對所監管企業履行出資人權利的模式。
11月4日上午，國務院印發瞭《關於改革和完善國有資產管理體制的若幹意見》(下稱《意見》)，作為新一時期國企改革的指導意見的重要配套文件，這是繼《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》之後國資國企改革領域的又一重磅文件，與此前發佈的有關國資國企改革的政策一脈相承。
“將會對南投鹿谷農地貸款2003年國資委[微博]成立以來所形成的國資管理體制進行一次全面重構，實現對原有管理架構的重大突破。”北京師范大學[微博]中國能源與戰略資源研究中心研究員董曉宇對記者說。
國資委與國有資本投資、運營公司多元化並存
“改組組建國有資本投資、運營公司，就好比在政府和企業之間切瞭一刀，今後國資監管機構以監為主，兩類公司以管為主，企業本身經營為主，各歸其位，這是改革的關鍵。”中國企業研究院首席研究員李錦在接受媒體采訪時說，這將極大地改變以往國資委作為直接對所監管企業履行出資人權利的模式。
另外《意見》還明確，在改組組建國有資本投資、運營公司的具體實施中，開展間接授權模式和直接授權模式試點工作，探索可復制模式，以便推廣應用。“這意味著國資委與國有資本投資、運營公司將多元化並存。”董曉宇對記者說。
直接授權模式指的是政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責，國有資本投資、運營公司根據所有的出資人職責對所出資企業行使出資人職責。
“直接授權模式實際上就是淡馬錫經驗。”上海金融與法律研究院研究員聶日明對記者說，直接授權實際上是由財政部進行運營管理，和淡馬錫模式是一個道理。
淡馬錫是由新加坡財政部100%持股的國有資本運營公司，其職責定位是履行“商業公司的所有者責任”。在經營方面，淡馬錫公司專門負責各類國有資本運營和管理，責任是確保原國有資本的保值增值。實踐中淡馬錫模式不僅是實施“政企分開”的有力手段，避免政府考核之下多重目標的要求對於企業產生的束縛，而且經營市場化，為新加坡的經濟做出瞭巨大貢獻。
另外，財政部相關負責人表示，在直接授權模式下，國有資本投資、運營公司將享有完整的出資人權利，極大地縮短瞭出資人和企業之間的委托代理鏈條，且能避免間接授權模式下國資監管機構和國有資本投資、運營公司之間可能產生的權利分享、權責不清等問題。
另一種情況是間接授權模式。國有資產監管機構作為政府層面出資人代表，根據政府授權對國有資本投資、運營公司履行出資人職責。國有資本投資、運營公司再依據公司法等法律法規對所出資企業依法行使股東權利。
“相較直接授權模式，間接授權模式是多出瞭國資委這道關。”一位財經評論員介紹，最初，國傢設立國資委是為瞭改變國有企業“準政府化”的局面。以前，中石油、國傢電網[微博]等國企被稱作電力部、石油部，是準政府機構。國傢於2003年成立瞭國有資產監管機構(國資委)，將這些企業劃到國資委，讓國資委履行出資人角色，管理公司的重大事項。國資委的設立使國有資產保值增值責任初步得到落實，國有企業有瞭較快發展。但隨著改革的推進，國有資產監管機構在監管的范圍、程度、方式等方面產生一些問題，導致企業活力不足，亟需解決。
當下，為瞭進一步激發企業活力，《意見》明確，讓國有資產監管機構更聚焦於監管職能。明確除此以外其他權責“歸位”：將出資人權利授權國有資本投資、運營公司和其他直接監管的企業行使；將依法應由企業自主經營決策的事項歸位於企業；將國有資產監管機構配合承擔的公共管理職能，歸位於相關政府部門和單位。
就直接模式和間接模式的差別，董曉宇介紹，雖然同是國有資本的出資人代表，國資委與國有資本投資、運營公司的最大區別在於國有資本投資、運營公司是公司法下的法人股東，以財務性持股、戰略性核心業務控股方式行使股東權利。而國資委作為政府直屬特設機構，非公司法人股東，在行使股東權利的方式上與前者有一定的差異。
“就目前來看，國資委是政府的一級授權，國有資本投資、運營公司，是二級授權。但《意見》中同時也提到‘開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點工作’，將來國有資本投資、運營公司與國資委都可以是政府直接授權，都是一級授權。但具體怎麼分管，還需要政府部門進一步的政策落實。在此方面需要謹慎，因為部門利益糾葛比較大、涉及問題較多。如果處理不好的話，會給企業帶來多個‘婆婆’管制。”董曉宇說。
方案落實還要從操作層面著手
“雖然《意見》給出瞭總體框架，但資本投資、運營公司設立的規定究竟能夠落實到何種程度，還是需要從具體操作層面著手。”一位財經評論員指出，目前，一些國有企業為瞭逃避拆分、重組，繼續享受特殊身份，占有市場優良的資源配置，不顧產能過剩的危險，不斷擴張，最終造成瞭國有資源和產能的嚴重浪費。
“中國鋼鐵集團就是一個典型的案例。”上述財經評論員稱，政策要求淘汰一批產能過剩企業，合並重組中小企業，但總有一些國企憑著身份以及個別領導與政府之間的關系暗箱操作，沖破制度重圍。
彼時的中鋼，隻是一傢以鐵礦石進出口、鋼鐵及相關的何謂信貸房貸信貸年息設備貿易為主的公司，2003年的營業收入隻有120多億元，處在中國企業500強中位列第150位。但在當時個別領導要求“行業前3名以外的央企或有可能被重組、淘汰”的危機下，為瞭不被兼並重組，不顧產能過剩，迅速擴張，在此期間，中鋼的銷售年收入火速增長，從2003年的130億元，一直到瞭2007年的1200億元，4年增長瞭867%。
而據媒體報道，中鋼集團1200億元的資產，基本是從銀行借來的。雖然難以想象，但央企的名頭的確換來瞭不少銀行的信任，銀行認為國傢會為其擔保，從而貸款給中鋼。而中鋼通過貸款運作的投資和貿易，卻沒有得到相應的收益。導致負債率越來越高，財務費越來越大。2010年，中鋼集團的財務報表虧損達14.7億元。一旦中鋼集團破產，國傢將會面臨重大國有資產流失。
操作層面的問題也是人的問題，企業運作得好壞，政策最終的落實，關鍵還是人在起主導作用。國企高層領導往往是高層空降兵，在行政安排下可能連自己都不清楚在新企業任職的期限長短，也就很難去切實考慮企業的可持續性發展。曾擔任國務院企業改革局副局長的周放生在接受媒體采訪時講到，在很長一段時間裡，不少央企的外部董事有半數以上是中央企業退休下來的領導，一些央企董事會甚至形同虛設。一股獨大所導致的腐敗案例屢屢被爆出。
另外，操作層面的疏漏很大一部分原因是政策層面“管得過少”。對此，中央財經大學教授、中國公共采購研究所所長曹國富認為，政策的制定上還有很多方面需要細化和完善。他舉例，目前很多國有企業暴露出來采購利益輸送和利益的交換問題，這主要是因為國有企業采購空間大。但是在監管上，究竟是通過股東行使監督權加以規范，還是通過外部幹預，通過制定國有企業采購法來約束。相關監管部門還需要厘清范疇，對所涉及的問題作出進一步的細化管理。
國企股權轉入社保基金
在對國有企業重組之後，可以將其股權投入到社會保障中，如股權化社保基金。財政部部長樓繼偉接受媒體采訪時表示，經過長期發展積累形成的國有資本權益是全民共享的財富，應該讓百姓分享到更多社會發展的紅利，同時也是解決養老金歷史負債的重要途徑和有效手段。
從1997年起，社會化養老保險制度開始實施，由於當時已退休的職工和一些在職職工在過去工作的年限裡並沒有個人賬戶的積累，但養老金仍需給付，為瞭解決已退休職工養老金問題，如果繼續通過提高稅收、提高在職人員養老繳費率等方式，實際上是將部分債務轉嫁給下一代人。對於政府來說，最初養老資金的一個主要來源是國有股減轉持，但隨著國企改革的推進，國有股減轉持的資金來源漸趨枯竭。
目前，政府在養老金方面資金壓力依然巨大。有媒體報道稱，2015年養老金保險的“虧空”將超過3000億元。多位經濟專傢表示，為瞭填補養老金缺口，減輕政府財政壓力，將國有企業股份投入到社保基金中，是目前解決養老金歷史負債的有力途徑和有效手段。
中國企業研究院首席研究員李錦認為，股權化社保基金是改革回歸“國企為民”本意之舉。過去國企紅利直接用於社會保障等民生領域存在諸多障礙，此次改革縮短瞭中間鏈條，讓群眾直接感受到國企發展的好處。
此次《意見》中明確，財政部門將會同有關部門，建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度。同時，在改組改建國有資本投資、運營公司以及國有企業重組過程中，國傢根據社會保險精算平衡的需要將部分國有資本(股權)劃轉至社會保障基金管理機構持有，分紅和轉讓收益用於彌補養老等社會保險資金缺口。
在地方層面，山東已開始先行一步，著手改建或組建瞭一批國有資本投資運營公司。據多傢媒體報道，今年3月，魯信集團和山東省國有資產投資控股公司成為瞭首批試點，在改組完成之後，6月，山東高速、華魯集團、兗礦集團、山東能源、山東黃金5戶企業改建試點也已啟動。
在此基礎上，山東省又出臺瞭《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案》，啟動國有資本充實社保金改革試點。提出，將全省470餘戶省屬企業30%國有資本一次性轉由省社保基金理事會持有。
目前，山東省國資委履行出資人職責的18戶省管企業30%的國有資本共計180.65億元，已劃轉至省社保基金理事會持有。剩下400多傢歸屬部門管理的國企資產劃轉工作也正在進行中。(來源：法治周末)
新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/20151111/070123735553.shtml
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